最高人民法院發布耕地保護典型行政案例

耕地是我國最爲寶貴的資源,耕地保護是關系14億人吃飯的大事,事關國家安全,絕不能有閃失。當前,我國經濟發展進入新常態,新型工業化、城鎮化建設深入推進,耕地後備資源不斷減少,耕地保護面臨多重壓力。近年來,黨中央、國務院不斷做出決策部署,各地區各有關部門積極采取措施,強化主體責任,嚴守耕地紅線,耕地保護工作取得顯著成效。今年以來,習近平總書記就耕地保護問題多次作出重要批示,全國農村亂占耕地建房問題整治工作也已拉開帷幕。爲進一步加強各級行政機關和廣大人民群衆對耕地保護極端重要性的認識,切實把思想認識和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來,堅決遏制農村亂占耕地行爲,近日,最高人民法院從全國法院範圍內收集、整理了8件近年來審結的涉耕地保護的典型案例,該批案例從依法治理耕地“非農化”“非糧化”問題、土地複墾主體責任、行政機關未取得審批手續強占農民承包地的賠償方式、耕地保護公益訴訟、基本農田的特殊保護、違法占地行爲的行政處罰追訴時效、查處不同類型非法建築所應適用的法律依據等方面對耕地保護相關法律規範的適用進行了闡釋。表明了人民法院對亂占耕地行爲“零容忍”的態度和立場,體現了人民法院依法保護國家耕地紅線的責任和使命。


耕地保護典型行政案例

一、孫某訴西安市國土資源局土地行政處罰案

基本案情

2018年4月5日,孫某在未取得相關行政主管部門批准的情況下在其租賃同村村民承包地上建設鋼構大棚及其輔助設施,占用基本農田保護區範圍土地3.96畝,用于苗木花卉種植。西安市國土資源局(以下簡稱西安市國土局)于2018年4月8日對孫某涉嫌非法用地違法行爲立案查處,向孫某及證人孫某某進行了調查詢問,孫某及孫某某均承認孫某占用村民的承包地進行建設鋼構大棚的事實。同年5月28日,西安市國土局向孫某分別作出並送達了土地行政處罰告知書和聽證告知書,孫某在規定的期限內未向被告提出陳述、申辯及聽證申請。西安市國土局作出了市國土監字(2018)9-102號《土地行政處罰決定書》,認定:2018年4月5日,孫某未經批准占用細柳街辦孫家灣村土地3.96畝建鋼構大棚。經核查長安區細柳街辦土地利用總體規劃圖(2006-2020年),該宗土地性質爲基本農田,現狀爲耕地。截止調查之日,長60米寬33米陽光大棚已基本建成,長23米寬10米房屋地基及鋼構已建成。此行爲違反了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱土地管理法)第四十三條、第五十九條規定,該行爲屬于土地違法行爲。依據土地管理法第七十六條、第八十三條,《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條,《中華人民共和國行政複議法》第二十一條,《中華人民共和國行政強制法》第五十三條及《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條之規定,決定處罰如下:一、限接到本處罰決定書之日起15日內,自行拆除非法占用3.96畝土地上新建鋼構大棚及其他設施,恢複土地原狀;二、對非法占地3.96畝合計2640平方米處以每平方米29元罰款,共計76560元。孫某不服,訴至法院,請求撤銷該處罰決定第一項處罰內容。

裁判結果

西安铁路运输法院一审认为,土地管理法第四十三条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企業和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织農民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事業建设经依法批准使用農民集体所有的土地的除外。本案中,孙某未经批准在租赁的集体所有的土地上建设钢构大棚及其他设施,不符合上述法律的规定;同时根据孙某的陈述及证人孙某某证言,结合长安区细柳街办土地总体规划图(2006-2020年),可以证明孙某建设钢构大棚及其他设施占用土地的性质为基本農田。根据《基本農田保护条例》第十七条第二款规定,禁止任何单位和个人占用基本農田發展林果業和挖塘养鱼。孙某占用基本農田建设钢构大棚用于苗木花卉种植的行为,不符合该条例的规定。西安市国土局作出的市国土监字(2018)9-102号土地行政处罚决定书证据确凿,适用法律法規正确,符合法定程序。遂判决驳回孙某的诉讼请求。判决作出后,双方当事人均未提出上诉。

典型意義

土地管理法和《基本農田保護條例》明確規定,國家實行永久基本農田保護制度。永久基本農田經依法劃定後,任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。但實踐中,利用基本農田發展非糧産業的現象在一些地方普遍存在,耕地“非糧化”問題突出。本案就是一起典型的未經批准在基本農田上進行施工建設,用于苗木花卉種植,並被行政機關依法處罰的案例。本案中,行政機關注重規範執法,在訴訟過程中提交了完整的證據,使相對人息訴服判,較爲徹底地化解了行政爭議,取得良好的政治、社會和法律效果。

二、河南省公路工程局集團有限公司訴西平縣國土資源局土地複墾協議案

基本案情

2013年10月1日,西平县产業区翟庄居委会与西平县龙沙养殖设备有限公司(股东为焦某某、杨某某)签订土地租赁合同一份,合同约定龙沙养殖设备有限公司租赁翟庄居委会原西上公路南邻土地(一般耕地)70亩,租赁期限30年,用于兴建高效生态農業养殖和工業商業及加工办公生活等所需的配套设施的建设。2014年7月8日,焦某某、杨某某与河南省公路工程局集团有限公司(以下简称河南公路工程公司)签订《场院租赁协议》一份,按照该协议约定:焦某某、杨某某将其租赁的上述宗地转租给河南公路工程公司作为该公司工程建设临时办公和生产用地;租赁期限从2014年7月8日至2016年7月7日。西平县国土资源局(以下简称西平县国土局)发现河南公路工程公司未经批准擅自租用農用地用于生产建设的行为后,进行监督管理,但鉴于河南公路工程公司用地已成事实,为确保生产建设活动结束后,恢复土地原有用途,西平县国土局与河南公路工程公司分别于2014年10月21日及2015年3月30日,签订《土地复垦协议书》两份,合同约定:河南公路工程公司必须按法律、法規及政策制定所使用的土地65亩的复垦方案,并按复垦方案保质保量进行复垦,河南公路工程公司向西平县国土局缴纳复垦保证金45.5万元,西平县国土局收取的复垦保证金全部用于土地复垦,河南公路工程公司按照复垦方案进行复垦的,西平县国土局验收合格后,所缴纳的保证金执行监管协议退款方式;河南公路工程公司未按照复垦方案进行复垦或复垦达不到要求的,复垦保证金没收后全部用于土地复垦等。河南公路工程公司与焦某某、杨某某场地租赁期满后,河南公路工程公司将自己建造的房屋及其他附着物有偿转让给了焦某某,未对所使用的土地进行复垦。2016年5月23日,焦某某以西平县统领新能源有限公司名义又将该块土地与中铁七局集团第四工程有限公司签订场地租用合同一份,中铁七局集团第四工程有限公司继续租用该宗地用于工程施工,租赁期限从2016年5月23日至2018年5月22日。西平县国土局发现该块土地又被中铁七局集团第四工程有限公司租用并用于工程施工活动后,于2016年12月2日与第三人中铁七局集团第四工程有限公司签订《土地复垦协议书》,并收取中铁七局土地复垦保证金40.2万元。河南公路工程公司与焦某某、杨某某约定的租期到期后,焦某某、杨某某将土地另行租赁给中铁七局集团有限公司郑州市工程四公司,河南公路工程公司认为已无法再对已缴纳复垦保证金的土地进行复垦,现应由中铁七局集团有限公司郑州市工程四公司缴纳相应的复垦保证金,遂提起本案诉讼,要求判令西平县国土局退还河南公路工程公司缴纳的复垦保证金45.5万元。

裁判結果

河南省西平縣人民法院一審判決駁回河南公路工程公司的訴訟請求。河南公路工程公司不服提起上訴。

河南省駐馬店市中級人民法院二審認爲,根據國務院《土地複墾條例》第三條之規定,生産建設活動毀損的土地,按照“誰損毀,誰複墾”的原則,由生産建設單位或者個人負責複墾。且根據河南公路工程公司與西平縣國土局簽訂的《土地複墾協議書》,河南公路工程公司占壓毀損土地負有按照複墾方案進行複墾的義務,按照協議約定,河南公路工程公司未按照複墾方案進行複墾或者複墾達不到要求的,其所繳納的複墾保證金沒收後全部用于土地複墾。河南公路工程公司在建設工程完工後,未依照《土地複墾協議書》履行土地複墾義務,又將其生産建設活動中建造的地上附著物有償轉讓。中鐵七局集團有限公司第四工程有限公司與西平縣國土局簽訂《土地複墾協議書》是對其所租用土地另毀損部分所繳納的土地複墾保證金,與本案不是同一法律關系。河南公路工程公司請求退還土地複墾保證金並要求中鐵七局集團有限公司第四工程有限公司退出使用土地或者繳納土地複墾保證金沒有依據,其上訴理由不成立。遂判決駁回上訴,維持原判。

典型意義

本案明確了原用地單位使用土地完畢後,其他單位繼續使用土地的,在原用地單位未依據土地複墾協議或土地複墾方案履行土地複墾義務或土地複墾不達標的情況下,不得免除其土地複墾責任,從而體現了“誰毀損,誰複墾”的原則,從土地複墾角度體現了對耕地的嚴格保護。

三、楊某1等人訴淇縣人民政府、淇縣朝歌街道辦事處、淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會違法占地及行政賠償案

基本案情

杨某1以家庭承包的方式承包了淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会(以下简称南杨庄村委会)集体土地10.06亩(含7.51亩和2.55亩两个地块),并依法取得農村土地承包经营权证,杨某2、杨某3、冯某某均系该農户家庭成员。2016年9月30日,杨某1将其承包的土地租赁给杨某4耕种,租赁期限为三年。2018年7月20日,淇县人民政府委托淇县朝歌街道办事处(以下简称朝歌办事处)、南杨庄村委会将杨某4耕种土地上的庄稼予以清除,其中证载土地面积7.51亩。截至一审法院开庭之日,涉案土地处于闲置状态。杨某1、杨某2、杨某3、冯某某、杨某4提起本案诉讼,请求:1. 确认被告2018年7月20日强制清除原告承包地上庄稼及强制占有原告承包地的行为违法;2.责令被告返还涉案土地;3.责令被告赔偿原告各项经济损失101000元,并采取相应的补救措施。

裁判結果

河南省鶴壁市中級人民法院一審認爲,(一)本案中,楊某1、楊某2、楊某3、馮某某系土地承包經營權人,依法享有涉案承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利。楊某4系土地承租人,依約享有對涉案承包地的使用權。楊某1等五人認爲三被告違法占用土地的行爲直接侵害了其合法權益,符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若幹問題的規定》第四條規定,具備提起本案訴訟的原告主體資格。

(二)淇縣人民政府委托相關單位強制占用涉案承包地並清除地上莊稼,但未提供能夠證明其行爲合法性的證據、依據,其辯稱“相關手續正處于報批階段”,違反《中華人民共和國土地管理法》第四十三條至第四十六條的規定。同時三被告均認可,朝歌辦事處和南楊莊村委會是接受了淇縣人民政府的工作安排而實施了強制行爲,根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定,應視爲接受了淇縣人民政府的委托,法律責任應由淇縣人民政府承擔。故朝歌辦事處、南楊莊村委會不是本案適格被告。對五原告請求確認淇縣人民政府2018年7月20日強制清除涉案承包地上莊稼及強制占用土地的行爲違法的訴訟請求,予以支持。

(三)淇縣人民政府違法占地並強制清除地上莊稼,給五原告造成了財産損失,根據《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱國家賠償法)第四條的規定,五原告依法享有取得行政賠償的權利。五原告主張的損失包括:被毀莊稼損失、停産損失、由被告恢複耕地播種條件或賠償複耕土地費用、維權的誤工費、差旅費、律師費等其他損失,對其主張的合理部分,予以支持,具體項目如下:
1.被毁庄稼当季及下季损失。由于庄稼已被清除,不具备返还或恢复原状的条件,根据国家赔偿法第三十六条第四项、第八项规定,应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金。(1)关于赔偿标准,五原告未提供被毁庄稼市场价值的证据,故一审法院参照《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》(鹤政〔2018〕7号)中水浇地青苗补偿标准,确定每年2800元/亩为本案的赔偿标准。因该标准是对一亩地一年的青苗补偿数额,已经包含当季和下季,故对五原告另行请求被告赔偿下半年小麦无法耕种的停产损失的主张,不予支持。(2)关于赔偿亩数,原、被告双方均认可被实施行政强制的承包地证载面积为7.51亩,予以确认。五原告主张开荒土地3亩也应计算在内,但未经依法批准开垦未利用土地的行为,违反我国土地管理相关法律法規,故对五原告请求关于开荒土地部分的损失,不予支持。综上,淇县人民政府应当赔偿五原告经济损失为2800元/亩×7.51亩=21028元。
2.將土地恢複至能夠耕種的狀態並予以返還。國家賠償法第三十二條規定,能夠返還財産或者恢複原狀的,予以返還財産或者恢複原狀。對于本案中被強占的土地,應優先適用返還財産或恢複原狀,而非賠償複耕費用。故對五原告請求被告將土地恢複至能夠耕種的狀態並予以返還的訴訟請求,予以支持。
3.關于其他損失。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規定,五原告應當就其主張的誤工費、差旅費、律師費等損失提供證據。這些損失的證據應當由原告掌握,不屬于“因被告的原因導致原告無法舉證的”情形,原告未能提供證據,應承擔舉證不能的法律後果。故對五原告主張被告賠償其他損失的訴訟請求不予支持。

綜上,判決:一、確認淇縣人民政府2018年7月20日強制清除原告7.51畝承包地上莊稼及強制占用該土地的行爲違法;二、淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內賠償原告財産損失21028元;三、淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內將7.51畝承包地恢複至能夠耕種的狀態並返還給原告;四、駁回原告的其他訴訟請求。
判決作出後,雙方當事人均未提出上訴,目前已執行完畢。

典型意義

本案是一起行政機關未取得審批手續強制占用農民承包地並清除地上農作物,侵犯農民土地承包經營權的典型案例。根據相關法律規定,國家基于公共利益需要,可以對集體土地實施征收,但必須遵循嚴格的土地征收與補償程序。實踐中,部分行政機關爲加快工作進度,在沒有合法征地手續的情況下強行摧毀農民耕地上的農作物,屬于違法行爲。對于因強占土地引起的賠償問題,本案明確了在具備恢複原狀條件的情況下,應當優先適用恢複原狀的判決方式,將土地恢複至能夠耕種的狀態並予以返還的原則,對于從根本上保護耕地,具有積極的借鑒意義。

四、公益訴訟起訴人榮縣人民檢察院訴榮縣自然資源和規劃局怠于履行土地行政監管職責案

基本案情

2014年下半年,榮縣鴻康農業有限公司(以下簡稱鴻康公司)負責人謝某某通過租賃方式流轉榮縣旭陽鎮石碓窩村第1、2、9組的27.738畝土地,約定用途爲種植、養殖業及農業經濟開發。2015年3月,鴻康公司以該宗地坡坎大,不利于花卉苗木種植爲由,申請在該宗地傾倒土石方進行土地填平整治,所在村組、旭陽鎮人民政府、榮縣自然資源和規劃局等予以審批同意。榮縣自然資源和規劃局就傾倒土石方予以選址會審並收取鴻康公司複墾保證金1.732萬元。鴻康公司在流轉土地上傾倒建築渣土,未按照申請的時間和範圍平整土地用于種養殖業和農業經濟開發。

2017年4月,榮縣旭陽國土資源中心所在巡查中發現該公司涉嫌超範圍傾倒棄土、壓占土地,並現場口頭通知鴻康公司對超範圍部分複耕,對存在的安全隱患進行整治。同年12月18日,榮縣自然資源和規劃局對鴻康公司未經批准修建構築物,作出《責令停止違法行爲通知書》(榮國土資停〔2017〕196號),鴻康公司停止修建。

针对鸿康公司长时间存在的倾倒城市建筑弃土、非法压占土地的行为,荣县人民检察院经立案调查,于2018年5月8日向荣县自然资源和规划局发出(荣检行建〔2018〕03号)检察建议:1.对谢某某违反土地管理法規的行为依法作出行政处罚;2.责令谢某某按照国家有关规定负责将破坏的耕地复垦;如其没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当责令其足额缴纳土地复垦费,并将该费用专项用于其破坏的耕地复垦;3.对谢某某修复耕地、复垦的情况进行检查、督促,确保整改到位。

榮縣自然資源和規劃局收到檢察建議書後,于當月18日對鴻康公司的違法行爲啓動立案調查。同年6月12日,向鴻康公司發出《責令改正違法行爲通知書》(榮國土資改〔2018〕02號),責令該公司自收到通知之日起60日內,對壓占的土地按要求進行土地複墾,該公司于當日向榮縣自然資源和規劃局提交書面承諾。6月16日,鴻康公司自行編制複墾方案,並按方案開始對該宗地進行土地整理(複墾)。6月25日,榮縣自然資源和規劃局組織旭陽鎮政府、縣農牧業局、縣城管局、縣環保局對鴻康公司土地整理(複墾)進度進行現場檢查,指出了存在的問題。同年7月,鴻康公司重新編制複墾方案(內容含填充土石方等)並報榮縣自然資源和規劃局,鴻康公司遂采用繼續傾倒建築棄土填充的方式對該宗地進行土地整理(複墾),導致壓占土地面積進一步明顯增加。11月27日,榮縣自然資源和規劃局對鴻康公司在土地複墾中,超高超範圍傾倒城市建築棄土、弄虛作假的行爲處以罰款3萬元並執行到位。此外,鴻康公司非法傾倒建築棄土的位置附近共有3組國防光纜(空中1組,地下2組)通過,鴻康公司傾倒建築棄土對國防光纜造成經濟損失和通信危害。

榮縣自然資源和規劃局針對鴻康公司在土地複墾中弄虛作假的情況,組織農業、城管等相關部門再次會商,由四川省地礦局化探隊技術人員于2018年11月按照相關標准重新編制土地整理(複墾)方案,旭陽鎮石碓窩村民委員會和鴻康公司共同委托具備資質的土地整理(複墾)單位按照方案開展複墾工作。榮縣自然資源和規劃局對于履行土地監管職責的情況,分別于2018年7月5日、12月7日,向榮縣人民檢察院進行書面回複。

2019年2月22日,經鴻康公司申請,由榮縣自然資源和規劃局邀請縣農牧業局、縣水務局、縣林業局專業人員組成土地整理(複墾)工作驗收專家組,會同縣城管局、旭陽鎮政府、石碓窩村組幹部、社員代表進行現場驗收,結論爲按複墾方案的建設內容基本完成,並對邊坡完善排灌溝渠、修築土埂、清撿塊石、提高土壤質量等提出了進一步完善複墾工作的建議意見。榮縣自然資源和規劃局將驗收情況向一審法院和榮縣人民檢察院書面報送。4月14日,四川川法環境損害司法鑒定所受榮縣人民檢察院委托,組織專家開展現場踏勘、訪談及複墾方案等資料核實,認爲該複墾工程部分未達到國家土地複墾標准。

裁判結果

四川省榮縣人民法院一審認爲,《中華人民共和國土地管理法》第四條規定“國家實行土地用途管制制度”,第三十七條規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”,第四十二條規定“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞,用地單位和個人應當按照國家有關規定負責複墾;沒有條件複墾或者複墾不符合要求的,應當繳納土地複墾費,專項用于土地複墾”,《土地複墾條例》第十八條規定“土地複墾義務人不複墾,或者複墾驗收中經整改仍不合格的,應當繳納土地複墾費,由有關國土資源主管部門代爲組織複墾”。鴻康公司及負責人謝某某以發展種植、養殖業及農業經濟開發之名流轉榮縣旭陽鎮石碓窩村第1、2、9組的約27畝農用地,但長達數年未實際用于農業經營,而是違規傾倒建築渣土謀利並壓占農村土地,榮縣自然資源和規劃局應當依法履行土地違法行爲查處和土地複墾的監管職責,但對鴻康公司的違法行爲未及時、有效地進行制止和處罰,致使被壓占的土地長期處于荒蕪狀態,違背農業用途,導致國家土地資源遭到破壞,並危害國防通信安全。榮縣自然資源和規劃局在收到檢察建議後,雖履行了一定職責,但由于履行監管職責不力致使鴻康公司繼續傾倒建築棄土填充的複墾方案得以實施,使公益損害進一步擴大。公益訴訟起訴人請求判決確認榮縣自然資源和規劃局對鴻康公司非法壓占土地行爲未完全履行土地監督管理職責違法,應予支持。

一審法院受理公益訴訟後,榮縣自然資源和規劃局加大對鴻康公司土地複墾的監管力度,並于2019年2月22日組織有關專業人員、相關部門、基層組織,對複墾情況進行現場驗收。參考驗收情況和有關專家意見,均提出本案土地複墾中還需對邊坡完善排灌溝渠、修築土埂、清撿塊石、提高土壤質量等要求。這仍需榮縣自然資源和規劃局加強後續監督管理,使案涉土地的利用符合農用地性質。公益訴訟起訴人請求判令榮縣自然資源和規劃局依法履行對鴻康公司非法壓占土地的後續複墾工作的監督管理職責,應予支持。據此,判決:
一、確認榮縣自然資源和規劃局對榮縣鴻康農業有限公司土地違法行爲怠于履行監督管理職責的行爲違法;
二、責令榮縣自然資源和規劃局在本判決生效後90日內對本案所涉土地後續複墾事項依法履行職責。
一审判决作出后,双方当事人均未提出上诉。荣县自然资源和规划局在判决期限内督促相关企業,履行了复垦义务,并經驗收合格。本案所涉土地已恢复農業耕种,得到当地干部群众好评,实现了良好的办案效果。

典型意義

2017年修正的行政訴訟法確立了行政公益訴訟制度,人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作爲,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。本案中,主管行政機關雖對土地違法行爲履行了一定監督管理職責,但未全面依法履職,致使環境公益仍然遭受侵害。人民檢察院依法充分發揮法律監督職能作用,促進依法行政、嚴格執法,充分體現了行政公益訴訟在依法監督行政執法、制止及恢複被破壞耕地方面的積極意義。此外,本案辦理中,法檢兩長直接參加開庭,亦體現出各方對于充分保護和利用土地資源、推進生態文明建設的重視。


五、袁某某訴貴州省仁懷市綜合執法局撤銷行政處罰案

基本案情

2016年,本案當事人袁某某未經批准,擅自在貴州省仁懷市九倉鎮白果寺村白果寺組占用基本農田修建房屋進行黑豚養殖。2016年12月19日,九倉鎮村鎮建設服務中心向袁某某發送《違章建築停建通知書》,要求袁某某立即停止修建,袁某某拒絕簽收。2017年2月8日,仁懷市綜合行政執法局九倉分局向袁某某發送《違章建築責令整改通知書》,要求袁某某于2017年2月15日前自行將規劃區內的違章建築物拆除。2017年10月24日,仁懷市綜合行政執法局九倉分局向袁某某發送《調查詢問通知書》,要求袁某某攜帶相關材料于2017年10月26日12時到九倉執法分局辦公室接受調查詢問。2018年4月10日,仁懷市綜合行政執法局向袁某某發送仁綜執(土)罰告字〔2018〕第17-003號《行政處罰事先告知書》,告知袁某某擬拆除其在違法占用土地上新建的房屋,恢複土地原狀,告知其有權在3日內申請聽證,袁某某拒絕簽收。2018年4月16日,仁懷市綜合行政執法局作出仁綜執(土)罰字〔2018〕第17-003行政處罰決定,責令袁某某限期拆除在非法占用土地上新建的建築物和其他設施,恢複土地原狀。2018年4月20日,仁懷市綜合行政執法局認爲其作出仁綜執(土)罰字〔2018〕第17-003行政處罰決定過程中,錯誤適用《中華人民共和國土地管理法》,處罰決定存在瑕疵,本著有錯必究的原則,決定撤銷前述行政處罰決定。2018年5月7日,仁懷市綜合行政執法局向袁某某發放行政處罰事先告知書。要求袁某某在2018年5月20日前拆除在違法占用基本農田上新建的房屋和其他設施,恢複原種植條件和處違法占用基本農田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元,並在收到告知書之日起三日內有提出聽證的權利。但袁某某沒有履行行政處罰事先告知書的內容,亦未申請聽證。2018年5月14日,仁懷市綜合行政執法局以袁某某違反了《基本農田保護條例》第三十三條的規定。對袁某某作出仁綜執(土)罰字〔2018〕第17-004號《行政處罰決定書》(以下簡稱被訴處罰決定書):1.限期2018年5月20日前拆除在違法占用基本農田上新建的房屋和其他設施,恢複原種植條件;2.處違法占用基本農田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元的處罰。袁某某不服提起本案訴訟,請求撤銷被訴處罰決定書。

裁判結果

贵州省习水县人民法院一审认为,本案中,袁某某修建房屋占用基本農田,破坏基本農田种植条件,且未获得相关职能部门的审批,违反了法律法規的规定,仁怀市综合执法局作为适格的执法主体,有权对行政相对人的违法行为作出调查处理,在调查事实成立后作出的行政处罚决定事实清楚,证据充分,程序合法。遂判决驳回袁某某的诉讼请求。

貴州省遵義市中級人民法院二審認爲,行政機關認定袁某某所建建築物位于基本農田保護區內,事實清楚。袁某某未經有權機關批准,違法占用基本農田修建建築物,客觀上破壞了基本農田種植條件,其行爲違反了《基本農田保護條例》第三十三條之規定。仁懷市綜合執法局作爲適格的執法主體,有權對行政相對人的違法行爲作出調查處理,且該局在對袁某某進行處罰前,依照法定程序調查案件事實,對相關知情人員進行詢問,前往現場勘驗,依法告知袁某某有申請聽證的權利,結合袁某某的違法行爲和情節,根據《基本農田保護條例》第三十三條的規定,並按照貴州省人民政府辦公廳黔府辦發〔2000〕87號文件有關開墾費標准的規定,對袁某某作出被訴處罰決定,程序合法、處罰適當,遂判決駁回上訴,維持原判決。

典型意義

與普通農業用地不同,基本農田是國家重點保護的耕地種類,未經批准,在基本農田保護區內修建屬于農業設施的養殖用房同樣是違反《基本農田保護條例》規定的行爲,應按照《基本農田保護條例》第三十三條予以處理。本案對于農業生産設施用地的選擇,具有很好的警示引導作用,有利于促進基本農田的保護。此外,本案中行政機關主動撤銷有瑕疵的行政處罰決定,改正相關錯誤,也值得肯定。


六、沈某某訴貴州省黃平縣自然資源局撤銷行政處罰案

基本案情

本案當事人沈某某未經批准于2013年9月擅自占用貴州省黃平縣舊州鎮平西壩村何家一組耕地436.38平方米修建房屋用于經營梅樂山莊農家樂。2019年8月5日,貴州省黃平縣自然資源局(以下簡稱黃平縣自然資源局)執法人員對沈某某涉嫌違法占地建房現場進行核查,發現該違法行爲,隨即進行立案調查,依程序收集、固定相關證據,經集體討論後,于2019年8月14日作出黃自然資執告(2019)23號《行政處罰告知書》,告知沈某某的違法事實、處罰依據及如對擬作出的行政處罰有異議,享有陳述、申辯及要求聽證的權利,責令沈某某改正違法行爲。2019年8月14日沈某某向黃平縣自然資源局申請舉行聽證會,黃平縣自然資源局依沈某某的申請于2019年8月20日舉行聽證會,經對沈某某在聽證會中提出意見不予采納後,黃平縣自然資源局于2019年8月23日作出黃自然資執罰(2019)23號《行政處罰決定書》,責令沈某某退還非法占用的黃平縣舊州鎮平西壩村耕地436.38平方米,限期拆除在非法占用的土地上修建的建築物和其他設施,恢複土地原狀,並送達沈某某。沈某某不服,提起本案訴訟。沈某某訴稱,其對涉案建築物管理使用已長達6年之久,黃平縣自然資源局在此期間從未對其下達任何處罰決定書,現今的處罰決定已經超過行政處罰追訴時效。

裁判結果

贵州省镇远县人民法院一审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第五条第二款、第六十六条第一款和《贵州省土地管理条例》第四条第二款之规定精神,黄平县自然资源局具有对其辖区内沈某某非法占用耕地建房的违法行为作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第七十六条之规定精神,沈某某未经批准非法占用其承包的耕地修建房屋用于经营梅乐山庄農家乐,黄平县自然资源局依法履行了初步核查、立案调查、现场勘测及询问调查等法定程序,告知了沈某某相应陈述、申辩及申请听证权利,经举行听证会及决定不予采纳听证意见后,作出被诉处罚决定并送达,认定事实清楚,处罚结果符合法律规定,程序合法。关于建房行为已经超过行政处罚法規定的追诉时效问题,一审法院认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定精神,沈某某对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态。本案中,黄平县自然资源局对沈某某的违法行为从立案到作出处罚时,沈某某非法占用耕地仍然处于继续状态,黄平县自然资源局作出行政处罚的追诉时效,应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定,从违法行为终了之日起计算,故沈某某的该诉讼意见,理由不能成立,不予采纳。最终,贵州省镇远县人民法院一审判决驳回沈某某的诉讼请求。一审判决作出后,当事人双方在法定期限内未提起上诉,该一审判决现已生效。

典型意義

本案的意義在于明確了違法占地行爲的行政處罰追訴時效應從違法行爲終了之日起計算。《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款規定“違法行爲在二年內未被發現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。”實踐中,有當事人誤以爲行政處罰追訴時效以行爲開始之日起算,認爲違法行爲持續兩年即超過追訴時效,不會被處罰。本案明確了《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款“前款規定期限,從違法行爲發生之日起計算;違法行爲有連續或者繼續狀態的,從行爲終了之日起計算”規定的內涵,對于促使違法占地行爲人放棄僥幸心理,及時停止違法行爲,恢複土地原狀保護耕地具有積極意義。

七、如臯市峰安紡織品有限公司訴江蘇省如臯市自然資源局行政處罰案

基本案情

2017年3月,本案當事人如臯市峰安紡織品有限公司(以下簡稱峰安公司)法定代表人張某某占用磨頭鎮嚴狄村7組集體土地建造磚混鋼結構廠房用于床上用品加工,該廠房非法占用的土地爲828.7平方米,套合磨頭鎮土地利用總體規劃,828.7平方米均不符合鎮土地利用總體規劃,其中817.78平方米占用的爲耕地,10.92平方米占用的爲耕地以外的其他農用地。原如臯國土局在巡查中發現了峰安公司的違法情形,遂前往現場初查、勘測並發出責令停止土地違法行爲通知。2018年3月6日,原如臯市國土資源局監察中隊建議立案查處,原如臯市國土資源局于2018年3月12日經呈批立案。2018年4月11日,原如臯市國土資源局向峰安公司發出行政處罰聽證告知書,告知了峰安公司其違法事實、擬處罰的理由和依據、享受陳述申辯和聽證的權利等。峰安公司于同日收悉後在規定期限內,未向原如臯市國土資源局提出陳述申辯和要求聽證。2018年5月2日,原如臯市國土資源局作出臯國土資罰(2018)06060701號行政處罰決定書,認爲峰安公司違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規定,屬于非法占地,責令退還非法占用的828.7平方米的土地,限期自行拆除土地上新建的建築物及其他設施,恢複土地原狀,並處罰款人民幣17348.1元。峰安公司不服,提起本案訴訟。峰安公司訴稱其所利用的土地是具有土地承包經營權範圍內的土地及荒廢土地,並非非法占用集體土地。

裁判結果

江蘇省南通經濟技術開發區人民法院一審認爲,第一,被訴處罰決定書認定事實清楚,峰安公司占用集體土地建造廠房,屬于未經批准擅自占用。即便本案中存在土地承包經營權的流轉,流轉土地也不得改變其農業用途。第二,被訴處罰決定書適用法律准確,所作處罰合理適當。被訴處罰的作出不違背《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條以及《江蘇省國土資源常用行政處罰自由裁量標准》的相關規定。第三,被訴處罰決定書程序合法,不存在剝奪峰安公司陳述申辯及聽證權利的情形。遂判決駁回峰安公司的訴訟請求。

江蘇省南通市中級人民法院二審認爲,峰安公司占用集體土地建造廠房,屬于未經批准擅自占用的違法事實清楚。雖然峰安公司提交了與楊某某等人簽訂的土地租用合同,以證明其用地系從他人處有償租用而來。但是,結合土地管理法及農村土地承包法的規定可見,違法用地行爲侵害的是國家土地利用的分類和規劃制度,認定行爲人是否存在違法用地行爲,不以行爲人使用的土地是否系有償流轉爲判斷標准,而是看使用土地有無辦理批准手續、有無改變土地的農業用途等。峰安公司占用的土地爲農用地,不符合土地利用總體規劃,如臯市自然資源局對峰安公司作出退還非法占用的土地,自行拆除建築物及其他設施,恢複土地原狀,並處罰款的處罰,量罰適當。遂判決駁回上訴,維持原判。

典型意義

本案明確了違法占地行爲的認定,並非僅以當事人是否擁有合法的土地流轉手續爲准,而是要結合當事人使用土地是否依法辦理批准手續、是否改變土地的農業用途等因素。本案中,峰安公司雖主張其享有涉案土地的土地承包經營權,但其所占用土地爲耕地及耕地以外的其他農用地,土地承包經營權人應按照土地的用途依法、依規使用土地,而不得擅自改變土地的農業用途。本案對于依法治理“非農化”問題,具有積極意義。


八、陳某某訴洋浦經濟開發區管理委員會城鄉建設行政強制案

基本案情

陳某某在看塘村擅自建設豬舍。2018年10月8日,洋浦經濟開發區管理委員會(以下簡稱洋浦管委會)作出《限期拆除告知書》,認定陳某某未經洋浦規劃建設行政主管部門批准,在沒有取得鄉村建設規劃許可證的情況下,在看塘村擅自建設440.56平方米構築物,擬作出限期拆除該構築物決定,並告知陳某某享有陳述及申辯、申請舉行聽證的權利,于當天向陳某某留置送達。其後,洋浦管委會相繼作出《限期拆除決定書》《履行行政決定催告書》《強制執行決定書》《強制拆除公告》《限期搬離通知書》並于2019年1月31日組織拆除陳某某的豬舍。陳某某不服《強制執行決定書》,遂成本訴。

裁判結果

海南省第二中級人民法院一審認爲,陳某某在村裏建豬舍未辦理相關手續,亦未取得鄉村建設規劃許可證,洋浦管委會將該豬舍認定爲違法構築物並無不當;陳某某未拆除違建豬舍,洋浦管委會根據《中華人民共和國行政強制法》第三十七條的規定作出251號強制執行決定書,認定事實清楚,適用法律正確,程序合法,並判決駁回陳某某的訴訟請求。
海南省高級人民法院二審認爲,根據《中華人民共和國土地管理法》第八十三條、《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定,對非法占用土地上的建築或設施的強制拆除由行政機關申請人民法院執行,對鄉、村莊規劃區內違反規劃所建的建築或設施由行政機關自行查處。本案中,涉案養殖設施用地爲設施農業用地,陳某某未履行用地審批手續使用涉案養殖設施用地屬于非法占地行爲,故對在該地上所建的涉案養殖設施的拆除,應根據《中華人民共和國土地管理法》第八十三條的規定,由洋浦管委會申請人民法院強制執行,而不能適用《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定由洋浦管委會自行決定強制拆除。而且,洋浦管委會亦未提供證據證明涉案養殖設施用地屬于鄉、村莊規劃區範圍內的建設用地,即不存在可以適用《中華人民共和國城鄉規劃法》進行查處的情形。綜上,洋浦管委會適用《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條作出251號強制執行決定書,適用法律和處理結果均爲錯誤,依法應予撤銷,但由于涉案養殖設施已被強制拆除,該決定書實質上已無可撤銷的內容,故依法應確認爲違法。遂據此判決撤銷一審判決,確認洋浦管委會作出《強制執行決定書》的行政行爲違法。

典型意義

根据相关法律规定,乡、村庄规划区内的建筑物违反城乡规划法的,可由乡、镇人民政府依法强制拆除,规划区外的建筑物违反土地管理法規定的,应当由行政机关申请人民法院强制拆除。所以,在查处违法建筑的过程中,行政机关需要对违法建筑物的性质进行调查,而不能笼统地适用城乡规划法予以简单处理。本案中,通过对违法建筑的性质认定,明确了查处不同类型非法建筑所应适用的法律依据,为行政机关依法行政提供了较好的借鉴意义。

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